“未驗先投”不以污染為處罰要件，監管缺位、拆遷均不能成為免罰的理由！

廣州鐵路運輸中級法院
行 政 判 決 書(shū)
（2021）粵71行終326號
上訴人（原審被告）：廣州市生態(tài)環(huán)境局。住所地：廣州市越秀區環(huán)市中路311號。
法定代表人：xx，局長(cháng)。
委托代理人：xx，廣州市生態(tài)環(huán)境局增城區分局工作人員。
委托代理人：xx，廣東紅棉律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審原告）：增城市緯豪紡織有限公司。住所地：廣州市增城石灘鎮南坣工業(yè)區。
法定代表人：xx，董事長(cháng)。
上訴人廣州市生態(tài)環(huán)境局因與被上訴人增城市緯豪紡織有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)緯豪紡織公司）責令停產(chǎn)及罰款一案，不服廣州鐵路運輸法院（2020）粵7101行初1963號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審理?，F已審理終結。
一審查明
原審法院經(jīng)審理查明，2002年6月14日，原告法定代表人吳展明與增城市石灘鎮南坣村新屋經(jīng)濟合作社簽訂《租賃土地辦廠(chǎng)合同》，增城市石灘鎮南坣村新屋經(jīng)濟合作社將其所屬的位于石新公路旁恒升加油站東面的已經(jīng)征用的土地面積21.21畝租賃給原告建廠(chǎng)。隨后原告申報建設項目報告表，根據增環(huán)建〔2002〕262號《增城市建設項目申建報告表》中“市環(huán)境保護局審批意見(jiàn)”記載：“同意定址建設織布項目，生產(chǎn)過(guò)程中不得增設申報經(jīng)營(yíng)范圍外的洗衣、漂染、裝紗等工序，項目工程竣工后報我局驗收、合格才能投入使用”。2002年11月6日，原告經(jīng)工商行政管理部門(mén)核準登記成立，注冊資本五十萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)范圍為紡織業(yè)，經(jīng)營(yíng)地址為增城石灘鎮南坣工業(yè)區。
2019年7月4日，廣州市生態(tài)環(huán)境局增城區分局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)生態(tài)環(huán)境局增城分局）到廣州市增城區石灘鎮南坣村工業(yè)區現場(chǎng)檢查，發(fā)現原告從2002年11月開(kāi)始在上述地址從事紡織品加工生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，場(chǎng)地占地面積約14000㎡，約有員工100人，月?tīng)I業(yè)額約100萬(wàn)元，主要生產(chǎn)設備有織布機100臺等，生產(chǎn)工藝流程為原料→織布→加工→成品，生產(chǎn)過(guò)程中主要污染物有粉塵、噪聲、布屑等，已取得增環(huán)建〔2002〕262號《建設項目申建報告表》，原告的法定代表人吳展明作為現場(chǎng)檢查陪同檢查人在《現場(chǎng)檢查記錄》《詢(xún)問(wèn)筆錄》對上述情況簽字確認。上述項目工程至今未取得工程竣工驗收手續。2019年8月19日，被告向原告作出穗增環(huán)罰告〔2019〕280號《行政處罰(聽(tīng)證)告知書(shū)》，告知原告經(jīng)查實(shí)的違法事實(shí)、違反的法規，擬定的處罰及行政處罰決定之前原告享有的陳述權、申辯權。原告收到上述告知書(shū)后，于2019年8月23日向被告提出聽(tīng)證申請，被告于2019年9月27日舉行了聽(tīng)證會(huì )。原告在聽(tīng)證會(huì )上稱(chēng)，一、未辦理建設項目配套建設環(huán)境保護防治設施竣工驗收手續的責任不在于原告，原告曾多次向環(huán)保部門(mén)申辦驗收手續，但未得到回復，且事隔十幾年才對原告直接作出行政處罰，屬于行政失當。二、行政處罰沒(méi)有事實(shí)和法律依據。三、被告的處罰額度過(guò)重。2019年10月17日，被告作出穗增環(huán)罰〔2019〕309號《行政處罰決定書(shū)》，認定原告主要從事紡織品，根據《建設項目環(huán)境影響評價(jià)分類(lèi)管理名錄》要求，屬于編制環(huán)境影響文件并需報審批范疇。2019年7月4日，被告經(jīng)執法檢查發(fā)現，原告在取得增環(huán)建〔2002〕262號《建設項目申建報告表》后，未依法辦理建設項目需要配套建設的環(huán)境保護防治設施竣工驗收手續的情況下，投入生產(chǎn)至今。原告上述行為違反了1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規定，根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條和1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定，責令該項目停止生產(chǎn)或者使用；并處罰款人民幣6萬(wàn)元。原告不服上述行政處罰，訴至原審法院。
另查，2020年3月23日，廣州市增城區城市管理和綜合執法局向原告法定代表人吳xx作出穗城管執石違建處字（2020）B2號《違法建設行政處理決定書(shū)》，認定吳xx于2002年在增城石灘鎮南坣村如豐大道西建設七幢建筑物，該行為已構成違法建設，責令吳xx自行拆除上述違法建筑物。原告稱(chēng)上述七幢建筑物即原告廠(chǎng)區建筑，并稱(chēng)上述建筑已于2020年6月24日被拆除。被告對原告上述意見(jiàn)不持異議。
再查，2018年11月23日，廣州市增城區石灘鎮南坣村經(jīng)濟聯(lián)合社作出增城區石灘鎮南坣村舊村更新改造項目集體物業(yè)搬遷方案，原告所承租涉案土地在該舊村更新改造項目范圍之內。訴訟中，原告稱(chēng)被告是在涉案更新項目改造情況出現后才對原告進(jìn)行查處，屬于配合鎮政府拆遷行為，被告應承擔相應的法律責任。
一審判決
原審法院認為，我國1998年頒布實(shí)施《建設項目環(huán)境保護管理條例》后，即建立了環(huán)境影響評價(jià)制度和環(huán)境保護設施建設制度。根據已查明的事實(shí)，原告自2002年11月開(kāi)始在廣州市增城區石灘鎮南坣村工業(yè)區從事紡織品加工生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，原告在2002年申報建設項目報告表時(shí)，環(huán)保部門(mén)審批意見(jiàn)明確指出“項目工程竣工后報我局驗收、合格才能投入使用”。因此，原告應當根據上述意見(jiàn)，依法辦理環(huán)境影響審批手續，建設項目辦理審批后方可建設，且驗收合格后方可投入生產(chǎn)。但原告的“紡織業(yè)”項目未辦理驗收手續即投入生產(chǎn)，屬于“未驗先投”的違法行為。被告作為環(huán)境保護行政管理機關(guān)，有權依法對原告作出行政處罰或者其他處理，被告根據1998年《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條及第二十八條的規定責令原告停止生產(chǎn)或使用并無(wú)不當，應予支持。
《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規定：“設定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節以及社會(huì )危害程度相當。”依據上述規定，行政機關(guān)應在查清事實(shí)的基礎上行使行政處罰自由裁量權，并遵循過(guò)罰相當的原則，根據違法行為的具體情形作出公平、合理的處罰。本案中，原告十幾年來(lái)一直在原址經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有刻意逃避環(huán)境執法檢查，從未因“未驗先投”受到調查處理。被告作為轄區內履行環(huán)境保護行政職責的行政機關(guān)，在長(cháng)達10余年的時(shí)間內，對原告未依照行政法規規定辦理環(huán)境行政許可的行為未履行監督管理職責，一定程度上亦導致原告對于需要辦理的環(huán)境行政許可缺乏基本認知，沒(méi)有依法辦理相關(guān)環(huán)境保護審批手續。并且，原告所在廠(chǎng)區已被納入舊村更新改造項目范圍，并在2018年底開(kāi)始了征收補償簽約工作；城管綜合執法部門(mén)亦以原告廠(chǎng)區建筑物構成違法建設為由，責令拆除并已拆除完畢，原告已不可能在原址繼續生產(chǎn)，其辦理建設項目驗收手續已無(wú)必要，被告除對原告做出責令停止生產(chǎn)的行政處罰外，對原告另處罰款六萬(wàn)元明顯不當，應予糾正。（公眾號：環(huán)評資訊）綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（六）項之規定，判決撤銷(xiāo)被告廣州市生態(tài)環(huán)境局于2019年10月17日作出的穗增環(huán)罰〔2019〕309號行政處罰決定第2項，并駁回原告緯豪紡織的其他訴訟請求。
二審查明
上訴人廣州市生態(tài)環(huán)境局不服原審判決，向本院提起上訴稱(chēng)：一、原審判決基本事實(shí)認定錯誤，被上訴人“未驗先投”的違法行為依法應當予以行政處罰。（一）被上訴人未按照法律規定完成“三同時(shí)”驗收制度，依法應當予以行政處罰。增環(huán)建〔2002〕262號《增城市建設項目申建報告表》已經(jīng)明確被上訴人應當經(jīng)竣工驗收合格后才能投入使用，被上訴人對此應當知悉。根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014修訂）第四十一條及《建設項目環(huán)境保護管理條例》（1998年修訂）第十六條的規定，所有建設單位都應嚴格按照上述法律規定完成“三同時(shí)”驗收制度，被上訴人亦不例外，不存在可以免責的情形。原審判決關(guān)于上訴人未履行監管職責，被上訴人缺乏基本認知的認定缺乏事實(shí)依據，也違背現行法律規定。（二）上訴人對被上訴人現場(chǎng)檢查時(shí)，被上訴人仍然在正常生產(chǎn)，上訴人根據《中華人民共和國行政處罰法》（2017修正）第二十三條及《環(huán)境行政處罰辦法》（2010修訂）第十二條的規定，責令被上訴人停止生產(chǎn)或使用符合法律規定。二、原審判決適用法律錯誤，被上訴人“未驗先投”的違法行為不受二年行政處罰追溯期限影響。根據《環(huán)境保護部關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函〔2018〕31號）的規定，由于違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為一直處于連續或者繼續狀態(tài)，即使“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)仍可以對違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。被上訴人違法事實(shí)清楚，不受二年行政處罰追溯期限的限制，上訴人依法對被上訴人作出行政處罰符合相關(guān)法律要求。故上訴請求：1.撤銷(xiāo)原審判決；2.駁回被上訴人的全部訴訟請求；3.一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。
被上訴人緯豪紡織公司二審未提交答辯意見(jiàn)。
經(jīng)審查，原審法院查明事實(shí)清楚，且有相應的證據予以證實(shí)，本院予以確認。
另查明，2018年9月至2019年11月期間，廣州市生態(tài)環(huán)境局對承租南坣村新屋經(jīng)濟社集體土地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的10余家企業(yè)的環(huán)保違法行為進(jìn)行查處，并作出行政處罰。其中，廣州廣航交通科技有限公司因“未驗先投”等違法行為受到與被上訴人相同結果的行政處罰，并向原審法院提起行政訴訟。原審法院于2020年6月4日作出（2020）粵7101行初368號行政判決，駁回廣州廣航交通科技有限公司的訴訟請求。本院于2020年10月31日作出（2020）粵71行終1901號終審判決，對該案駁回上訴，維持原判。其余受到行政處罰的部分企業(yè)因逾期未履行行政處罰內容，也未尋求法律救濟，廣州市生態(tài)環(huán)境局向原審法院申請強制執行對該部分企業(yè)作出的罰款處罰，原審法院均裁定準予執行。
二審判決
本院認為，根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十條、第二十三條、第二十八條規定，建設單位在建設項目竣工后，應當向環(huán)境保護行政主管部門(mén)申請對配套建設的環(huán)境保護設施進(jìn)行竣工驗收，經(jīng)驗收合格后方可將建設項目正式投入生產(chǎn)或使用。配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬(wàn)元以下的罰款。本案中，被上訴人于2002年向原增城市環(huán)境保護局申請辦理織布項目環(huán)境影響評價(jià)手續，該局批準同意被上訴人定址建設織布項目，但同時(shí)明確要求被上訴人在項目工程竣工后報該局驗收合格才能投入使用。然而，被上訴人于2002年建成紡織廠(chǎng)后即投入生產(chǎn)，并未按照環(huán)保行政主管部門(mén)的要求申請對配套建設的環(huán)保設施進(jìn)行竣工驗收，屬于“未驗先投”的違法行為，不符合上述法規規定。由于被上訴人一直未辦理竣工驗收手續，屬于行政處罰法規定的“違法行為有連續或者繼續狀態(tài)”的情形，上訴人于2019年7月在執法檢查過(guò)程中發(fā)現被上訴人的違法行為后，對被上訴人啟動(dòng)查處程序，并不違反行政處罰法關(guān)于行政處罰二年追溯期限的規定。上訴人擬對被上訴人作出行政處罰前履行了告知義務(wù)，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì )聽(tīng)取了被上訴人的陳述申辯意見(jiàn)，經(jīng)審查于2019年10月作出責令停止生產(chǎn)或使用，并處罰款6萬(wàn)元的行政處罰決定，并依法送達被上訴人，認定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，處罰適當，應予支持。此外，與被上訴人處于同一工業(yè)區的其他生產(chǎn)企業(yè)亦因類(lèi)似環(huán)保違法行為受到相同結果的行政處罰，本院生效判決對上訴人的行政執法行為予以支持。為統一裁判，本案亦應參照該生效判決作出處理。
關(guān)于本案環(huán)保行政處罰是否以環(huán)境污染后果為前提條件的問(wèn)題。根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規定，實(shí)施“未驗先投”的行為是行政處罰的構成要件，并不以環(huán)境污染危害后果為處罰要件。因此，被上訴人主張其生產(chǎn)過(guò)程沒(méi)有造成環(huán)境污染，不應被處罰的起訴意見(jiàn)，缺乏法律依據，本院不予支持。
關(guān)于被上訴人的環(huán)保違法行為長(cháng)期未被追究法律責任能否免除其法律責任的問(wèn)題。保護環(huán)境，防治污染是一切單位和個(gè)人應當履行的法定義務(wù)。雖然被上訴人長(cháng)達十余年未因“未驗先投”違法行為被追究法律責任，但被上訴人作為項目建設單位未主動(dòng)申請辦理竣工驗收手續是導致其違法行為未被追究法律責任的直接原因，即使上訴人存在日常監管缺位的情況亦不能成為對被上訴人免除法律責任的法定理由。因此，被上訴人主張其已生產(chǎn)十余年，不應被處罰的起訴意見(jiàn)，缺乏法律依據，本院不予支持。
關(guān)于被上訴人承租地塊被納入舊村更新改造范圍，上訴人能否對其違法行為進(jìn)行查處的問(wèn)題。雖然被上訴人承租地塊被納入舊村更新改造范圍，但其與土地權屬人之間的搬遷補償糾紛與本案屬于不同的法律關(guān)系，上訴人有權根據執法檢查情況啟動(dòng)查處程序。而且，被上訴人與土地權屬人已共同委托評估機構對被上訴人的廠(chǎng)房等資產(chǎn)作出評估。因此，被上訴人主張承租地塊被納入舊村更新改造范圍，上訴人不應對其進(jìn)行查處的起訴意見(jiàn)，缺乏法律依據，本院不予采納。
綜上所述，原審法院以被上訴人違法時(shí)間久遠，上訴人未履行日常監管職責，且承租地塊被納入舊村更新改造范圍為由，判決撤銷(xiāo)罰款處罰處理不當，本院予以糾正。上訴人的上訴請求成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第二項的規定，判決如下：
一、撤銷(xiāo)廣州鐵路運輸法院（2020）粵7101行初1963號行政判決；
二、駁回被上訴人增城市緯豪紡織有限公司的訴訟請求。
一、二審案件受理費各50元，均由被上訴人增城市緯豪紡織有限公司負擔。

本判決為終審判決。
審 判 長(cháng)　楊xx
審 判 員　金xx
審 判 員　彭xx
二〇二一年五月十七日
法官助理　張xx
書(shū) 記 員　何xx

來(lái)源：中國裁判文書(shū)網(wǎng)