企業(yè)長(cháng)期生產(chǎn)調試不驗收，如何處理？

2008年11月，某企業(yè)年產(chǎn)3萬(wàn)噸的金礦開(kāi)采項目環(huán)評手續獲得原省環(huán)保局審批，之后開(kāi)始陸續建設。2021年12月30日，所在地生態(tài)環(huán)境局檢查發(fā)現，項目2018年11月建成，至 2021年6月期間多次進(jìn)行階段性生產(chǎn)開(kāi)采作業(yè)（有環(huán)保設施、硐口設施、電費票據、調礦收費單據，現場(chǎng)檢查勘驗筆錄、調查詢(xún)問(wèn)筆錄等為證據），產(chǎn)品為金礦原石。但“堅稱(chēng)”未組織環(huán)境保護設施驗收、屬于調試階段而未正式投入生產(chǎn)。
經(jīng)過(guò)反復討論，勉強一致通過(guò)：以違反《建設項目環(huán)境保護管理條例》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）第十五條和第十九條第一款為由，依據第二十三條第一款實(shí)施處罰：責令立即停止生產(chǎn)、及時(shí)組織驗收；按照該省有關(guān)裁量基準，擬定處罰49.3333萬(wàn)元。
就實(shí)踐看，生態(tài)環(huán)境保護監管主要圍繞三點(diǎn)進(jìn)行，即以環(huán)評文件獲得審批為核心的事前預防、以環(huán)保設施同時(shí)建設為核心的事中監管、以排污許可達標排放為核心的事后監管?！督ㄔO項目環(huán)境保護事中事后監督管理辦法(試行)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《監管辦法》）有全面深刻規定，確定了違法行為及其處罰，因而，本案也從此尋找思路。
以環(huán)評文件獲得審批為核心的事前預防
從《監管辦法》第一條的主要目的：“做好建設項目環(huán)境保護事前審批與事中事后監督管理的有效銜接，規范建設項目環(huán)境保護事中事后監督管理”，到第二條的規定，“建設項目環(huán)境保護事中監督管理，是指環(huán)境保護部門(mén)對本行政區域內的建設項目自辦理環(huán)境影響評價(jià)手續后到正式投入生產(chǎn)或使用期間，落實(shí)經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復要求的監督管理”，以及第五條的規定“建設單位在建設項目開(kāi)工前和發(fā)生重大變動(dòng)前，必須依法取得環(huán)境影響評價(jià)審批文件”，可見(jiàn)看出，辦理環(huán)境影響評價(jià)手續屬于事前管理問(wèn)題。
對于違反情形，第十三條概括性規范規定，建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件、環(huán)境影響評價(jià)文件未經(jīng)批準，或者建設項目的性質(zhì)、規模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者環(huán)境保護措施發(fā)生重大變化，未重新報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設的，由環(huán)境保護部門(mén)依法責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；拒不執行的，依法移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處行政拘留。
本案企業(yè)按照《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十二條的規定，環(huán)境影響評價(jià)文件獲得生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)審批，也不存在違反第二十四條的重新報批和審核情形：建設項目既未發(fā)生重大變動(dòng)，持續建設時(shí)間雖長(cháng)達十年，但一直在建設中，也未出現超過(guò)五年方才開(kāi)工問(wèn)題。
以環(huán)保設施同時(shí)建設為核心的事中監管
從上述第二條規定的事中監管定義看出，其時(shí)限為：獲得環(huán)境影響評價(jià)手續到正式投入生產(chǎn)或使用期間；其任務(wù)是：落實(shí)經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復要求的監督管理。本案企業(yè)“堅稱(chēng)”未組織環(huán)境保護設施驗收、屬于調試期間而未正式投入生產(chǎn)，一直處在建設過(guò)程中，正好處在事中監管的時(shí)段，處理要以事中監管為方向尋找突破口破局。
《監管辦法》第三條規定了事中監管任務(wù)的主要依據，即：“經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復文件、環(huán)境保護有關(guān)法律法規的要求和技術(shù)標準規范”；第六條規定了任務(wù)的具體內容，即：（1）經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復中提出的環(huán)境保護措施落實(shí)情況和公開(kāi)情況；（2）施工期環(huán)境監理和環(huán)境監測開(kāi)展情況；（3）工環(huán)境保護驗收和排污許可證的實(shí)施情況；（4）環(huán)境保護法律法規的遵守情況和環(huán)境保護部門(mén)做出的行政處罰決定落實(shí)情況。因而，本案的調查就要細致圍繞展開(kāi)。
對此，多部法律從多個(gè)方面做了規定：
一是責任主體明確?！侗O管辦法》第五條規定，建設單位是落實(shí)建設項目環(huán)境保護責任的主體；《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《驗收辦法》）第四條則規定，建設單位是建設項目竣工環(huán)境保護驗收的責任主體。
本案企業(yè)是污染防治設施建設、驗收和運行的主體，就要擔負起主體應負的責任。
二是建設過(guò)程合法。建設項目建設過(guò)程中，《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十六條規定，建設單位應當同時(shí)實(shí)施環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表以及環(huán)境影響評價(jià)文件審批部門(mén)審批意見(jiàn)中提出的環(huán)境保護對策措施?！稐l例》從三同時(shí)建設和初步設計及其落實(shí)兩個(gè)方面予以規制：第十五條規定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施，必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用；第十六條規定，建設項目的初步設計，應當按照環(huán)境保護設計規范的要求，編制環(huán)境保護篇章，落實(shí)防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護設施投資概算；建設單位應當將環(huán)境保護設施建設納入施工合同，保證環(huán)境保護設施建設進(jìn)度和資金，并在項目建設過(guò)程中同時(shí)組織實(shí)施環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表及其審批部門(mén)審批決定中提出的環(huán)境保護對策措施。尤其是《監管辦法》第五條進(jìn)一步明確為：“建設項目實(shí)施過(guò)程中應嚴格落實(shí)經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及其批復文件提出的各項環(huán)境保護要求，確保環(huán)境保護設施正常運行”。
《監管辦法》第十五條規定了處罰，建設單位在項目建設過(guò)程中，未落實(shí)經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復文件要求，造成生態(tài)破壞的，依照有關(guān)法律法規追究責任。
本案企業(yè)是否按照環(huán)評價(jià)文件及其審批意見(jiàn)實(shí)施環(huán)境保護對策措施，是否按照初步設計、施工合同及其落實(shí)組織實(shí)施，是否造成了生態(tài)破壞，調查都未明確。
三是落實(shí)驗收制度。編制環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的建設項目竣工后，《條例》第十七條第一款和《驗收辦法》第四條都規定：“建設單位應當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門(mén)規定的標準和程序，對配套建設的環(huán)境保護設施進(jìn)行驗收，編制驗收報告”。即使是分期建設、分期投入生產(chǎn)或者使用的建設項目，《條例》第十八條、《驗收辦法》第七條第三款規定還都規定：“其相應的環(huán)境保護設施應當分期驗收”；其配套建設的環(huán)境保護設施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用，特別是《條例》第十九條第一款的確切前提性規定：“未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。
驗收到底是要做什么，《驗收辦法》第四條細致規定：編制驗收報告，公開(kāi)相關(guān)信息，接受社會(huì )監督，確保建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施與主體工程同時(shí)投產(chǎn)或者使用，并對驗收內容、結論和所公開(kāi)信息的真實(shí)性、準確性和完整性負責，不得在驗收過(guò)程中弄虛作假；并且應當有“驗收報告分為驗收監測（調查）報告、驗收意見(jiàn)和其他需要說(shuō)明的事項等三項內容”。第十條對“其他需要說(shuō)明的事項”予以規定：建設單位應當如實(shí)記載環(huán)境保護設施設計、施工和驗收過(guò)程簡(jiǎn)況、環(huán)境影響報告書(shū)（表）及其審批部門(mén)審批決定中提出的除環(huán)境保護設施外的其他環(huán)境保護對策措施的實(shí)施情況，以及整改工作情況等。
為避免理解及執行分歧，第十條又就環(huán)境保護設施予以明確：指防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及開(kāi)展環(huán)境監測所需的裝置、設備和工程設施等。也就將有些人質(zhì)疑本案企業(yè)以生產(chǎn)原生金礦石的生態(tài)破壞為主排除在外。按照第五條的規定，建設項目竣工后，建設單位應當如實(shí)查驗、監測、記載建設項目環(huán)境保護設施的建設和調試情況，編制驗收監測（調查）報告。以排放污染物為主的建設項目，參照《建設項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)指南 污染影響類(lèi)》編制驗收監測報告；主要對生態(tài)造成影響的建設項目，按照《建設項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規范 生態(tài)影響類(lèi)》編制驗收調查報告。
法律絕不容忍也不接受以長(cháng)期調試為借口掩護的階段性生產(chǎn)而違法排污，雖沒(méi)有明確規定建設期限，但明文規定了驗收期限的長(cháng)度?！厄炇辙k法》第十二條規定，驗收期限是指自建設項目環(huán)境保護設施竣工之日起至建設單位向社會(huì )公開(kāi)驗收報告之日止的時(shí)間；除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環(huán)境保護設施的驗收期限一般不超過(guò) 3 個(gè)月；需要對該類(lèi)環(huán)境保護設施進(jìn)行調試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長(cháng)不超過(guò) 12 個(gè)月。
違反規定，《監管辦法》第十四條規定，建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未按環(huán)境影響評價(jià)文件及批復要求建設，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護部門(mén)依法責令停止生產(chǎn)或者使用，處以罰款。第十六條規定，建設單位不公開(kāi)或者不如實(shí)公開(kāi)建設項目環(huán)境信息的，由環(huán)境保護部門(mén)責令公開(kāi)，處以罰款，并予以公告?！厄炇辙k法》第十六條規定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，建設項目已投入生產(chǎn)或者使用的，或者在驗收中弄虛作假的，或者建設單位未依法向社會(huì )公開(kāi)驗收報告的，縣級以上環(huán)境保護主管部門(mén)應當依照《條例》的規定予以處罰，并將建設項目有關(guān)環(huán)境違法信息及時(shí)記入誠信檔案，及時(shí)向社會(huì )公開(kāi)違法者名單。
從案調查看，是否編制驗收報告、公開(kāi)相關(guān)信息，環(huán)境保護設施是否與主體工程同時(shí)投產(chǎn)或者使用，是否如實(shí)記載了環(huán)境保護設施設計、施工和驗收過(guò)程簡(jiǎn)況、其他環(huán)境保護對策措施實(shí)施情況，并不明確；從建設至今長(cháng)達十幾年，很可能存在分期建設及驗收問(wèn)題，但調查未涉及；但企業(yè)既然未驗收，也就絕不能投入生產(chǎn)或者使用，更不能多次進(jìn)行階段性生產(chǎn)開(kāi)采作業(yè)，而且依據其稱(chēng)遵守三同時(shí)的要求：建設項目2018年 11 月建成，環(huán)境保護設施也當同時(shí)建成，自竣工之日起至公開(kāi)驗收報告之日的時(shí)間已超過(guò)一年。
四是遵守調試規定?！厄炇辙k法》第六條明晃晃規定：“環(huán)境保護設施未與主體工程同時(shí)建成的，或者應當取得排污許可證但未取得的”，建設單位不得對該建設項目環(huán)境保護設施進(jìn)行調試；需要對建設項目配套建設的環(huán)境保護設施進(jìn)行調試的，建設單位“應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標準和排污許可等相關(guān)管理規定”；調試期間，建設單位“應當對環(huán)境保護設施運行情況和建設項目對環(huán)境的影響進(jìn)行監測”。驗收監測應當在確保主體工程調試工況穩定、環(huán)境保護設施運行正常的情況下進(jìn)行，并如實(shí)記錄監測時(shí)的實(shí)際工況。
需要明確的是，未取得排污許可證不得調試。如《驗收辦法》第六條的規定。第十四條具體為：納入排污許可管理的建設項目，排污單位應當在項目產(chǎn)生實(shí)際污染物排放之前，按照國家排污許可有關(guān)管理規定要求，申請排污許可證，不得無(wú)證排污或不按證排污；建設項目驗收報告中與污染物排放相關(guān)的主要內容應當納入該項目驗收完成當年排污許可證執行年報。
《排污許可管理條例》第二條集大成規定，“依照法律規定實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者（以下稱(chēng)排污單位），應當依照本條例規定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。而且第二十五條規定，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應當加強對排污許可的事中事后監管，將排污許可執法檢查納入生態(tài)環(huán)境執法年度計劃。存在“未取得排污許可證排放污染物”，第三十三條規定，“由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；情節嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉”。
顯然，本案企業(yè)違反依證排污，獲得環(huán)評批復只是申領(lǐng)許可證的條件之一，調查也未涉及。
以排污許可達標排放為核心的事后監管
《監管辦法》第二條規定了事后監管定義，即建設項目環(huán)境保護事后監督管理是指環(huán)境保護部門(mén)對本行政區域內的建設項目正式投入生產(chǎn)或使用后，遵守環(huán)境保護法律法規情況，以及按照相關(guān)要求開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)情況的監督管理。時(shí)限為：正式投入生產(chǎn)或使用后；任務(wù)為：遵守環(huán)境保護法律法規情況，以及按照相關(guān)要求開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)情況的監督管理。任務(wù)的主要具體依據，第三條規定，事后監督管理的主要依據是依法取得的排污許可證、經(jīng)批準的環(huán)境影響評價(jià)文件及批復文件、環(huán)境影響后評價(jià)提出的改進(jìn)措施、環(huán)境保護有關(guān)法律法規的要求和技術(shù)標準規范。任務(wù)的具體主要內容，第六條規定，事后監督管理的內容主要是，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位遵守環(huán)境保護法律、法規的情況進(jìn)行監督管理；產(chǎn)生長(cháng)期性、累積性和不確定性環(huán)境影響的水利、水電、采掘、港口、鐵路、冶金、石化、化工以及核設施、核技術(shù)利用和鈾礦冶等編制環(huán)境影響報告書(shū)的建設項目，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展環(huán)境影響后評價(jià)及落實(shí)相應改進(jìn)措施的情況。
由此，得出的結論是，本案企業(yè)可能存在多個(gè)環(huán)境違法行為：違反初步設計及其落實(shí)、違反調試規定、違反分期建設規定……但調查確定的有：違反竣工驗收及期限、違反排污許可規定；可實(shí)施處罰的有：依據《條例》第二十三條第一款的規定：“需要配套建設的環(huán)境保護設施……未經(jīng)驗收……，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用……由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，處 20 萬(wàn)元以上 100 萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處 100 萬(wàn)元以上 200 萬(wàn)元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處 5 萬(wàn)元以上 20 萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關(guān)閉”。因而，本案的處罰適用條款是合適的，還要對有關(guān)責任人予以處罰。
來(lái)源：中國環(huán)境APP